Kina i Afrika – nye muligheter eller gamle feller?

"The Scramble for Africa” refererer til det europeiske kappløpet som startet rundt 1880 hvor stormaktene formelt tok kontroll over kontinentet gjennom en blanding av handelsavtaler, bestikkelser, og, ikke helt sjeldent, rå militær makt. Lokale høvdinger og konger ble lurt, kjøpt eller presset til å overgi land og suverenitet til europeiske ekspedisjoner og handelskompanier. I løpet av mindre enn 30 år ble 110 millioner mennesker satt under styring fra London, Paris, Berlin, Lisboa, Roma og Brussel (Packenham 1992)

Frigjøringen av koloniene, som startet med Ghanas selvstendighet i 1957, representerte for mange afrikanere et håp om uavhengighet. Synkende råvarepriser, gjeldskrise og strukturtilpasning fra 1980 og utover satte derimot en brå stopper for denne drømmen. Følelsen av være styrt fra europeiske hovedsteder, og Washington D.C, har enda ikke forsvunnet, til tross for at stormaktene og finansinstitusjonene i dag snakker om fattigdomsreduksjon, nasjonalt eierskap og gjeldslette. For mange afrikanere er kolonitiden enda kun slutt på papiret.

Uten dette bakteppe er det også vanskelig å forstå diskusjonen om den stadig større rollen Kina spiller i Afrika. I 1995 var verdien av handelen mellom Kina og Afrika $3 milliarder. I 2005 hadde verdien økt til $40 milliarder. Hundrevis av kinesiske selskaper har investert i Afrika. Per i dag importerer Kina 30 prosent av sin olje fra afrikanske land, spesielt Angola, Sudan og Nigeria. Samtidig har Kina gitt bistand og gjeldslette. Kinesiske ledere, deriblant president Ju Jintao, er stadig på farten på kontinentet. I november 2006 ble ytterligere kontrakter signert da afrikanske statsledere ble invitert til Beijing (Tjønneland et al 2006). Kina har en uttalt strategi om å styrke båndene med Afrika i årene fremover gjennom handel, investeringer, diplomati og bistand (FOCAC 2006).

Mange afrikanske ledere har ønsket Kina velkommen som et alternativ til Vesten, de internasjonale finansinstitusjonene og de gamle kolonimaktene. Det fins flere grunner til dette. For det første har Kina historisk støttet en rekke frigjøringsbevegelser i Afrika og understreker stadig betydningen av Sør-Sør solidaritet. Kina, som det eneste utviklingslandet med et permanent sete i FNs sikkerhetsråd, fremstiller seg gjerne som en stemme for andre utviklingsland. For det andre har kinesiske investeringer gjort afrikanske land mindre avhengige av tradisjonelle donorer. Angola kunne for eksempel takke nei til et program fra IMF etter at landet hadde fått et kinesisk lån på $2 milliarder i mars 2007 (Vines 2006). Sist, men ikke minst, så har Kinas uttalte, og kontroversielle, holdning om ikke å blande seg inn i andre lands interne forhold blitt ønsket velkommen av afrikanske ledere. Mens tradisjonelle donorer blir oppfattet som paternalistiske og overstyrende, så føler mange afrikanske ledere at Kina behandler de med en større grad av respekt.

Mens statsledere over hele kontinentet har rullet ut røde løpere for kinesiske foretningsdelegasjoner i det de ser som et steg vekk fra kolonitiden, så frykter mange afrikanske akademikere og representanter for sivilt samfunn at historien, altså et nytt ”scramble”, holder på gjenta seg.

For det første er mange bekymret for at Afrikas tradisjonelle råvareavhengighet skal styrkes. Kinas enorme økonomiske vekst bidrar til å opprettholde en årlig vekst i verdensøkonomien på over fire prosent, noe som er nødvendig for prisvekst i råvaremarkedene. Dette kan gjøre det fristende for afrikanske land å satse mer på spesialisering innenfor råvaremarkedet, i stedet for å satse mer på foredlede produkter. En studie viser at 17 av 43 land gikk i retning av mer råvarespesialisering mellom 1998 og 2002. Dette skjer samtidig med at kinesisk eksport av foredlede produkter konkurrer ut lokal produksjon i en rekke afrikanske land og dermed truer mange lokale arbeidsplasser (Goldstein et al 2006).

I land med stor grad av korrupsjon kan økt råvareavhengighet føre til større økonomiske forskjeller da inntektene ofte i svært liten grad når ut til befolkningen generelt. Råvareavhengighet gjør fattige land også svært utsatt for svingninger på verdensmarkedet. For det første kan svinginger i kinesisk produksjon få store konsekvenser på internasjonale råvarepriser. For det andre kan endringer i det internasjonale rentenivået, for eksempel som følge av at Kina plasserer sine valutareserver i euro i stedet for dollar, føre til synkende råvareetterspørsel. Det er denne sårbarheten som tradisjonelt har bidratt til at råvarepriser over tid synker i forhold til prisene på foredlede produkter. Internasjonal renteøkning og fallende råvarepriser la blant annet grunnlaget for gjeldskrisen på begynnelsen av 1980-tallet.

Det har også vært stilt spørsmål ved i hvilken grad kinesiske investeringer bidrar til utvikling. Optimistene hevder at Kina bidrar til utvikling ved at de, på grunn av den sterke statlige støtten kinesiske firma har, våger å investere i ambisiøse infrastruktur prosjekter som vestlige donorer eller firma anser for å være for dyre eller for risikofylte. Kritikerne hevder derimot at prosjektene ofte tar lite hensyn til miljø og lokalbefolkning. Dessuten bidrar de i liten grad til kompetanseheving og teknologioverføring da firmaene stort sett bruker kinesisk arbeidskraft.

Det fins relativt lite informasjon om kinesisk bistand, lån og gjeldslette. Dette skyldes mangel på åpenhet, noe som ofte passer myndighetene på begge sider. Mye tyder allikevel på at bistand, lån og gjeldslette er tett sammenvevd med handelsavtaler og investeringer. Lånet på $2 milliarder som Angola fikk fra Kina er et godt eksempel. Lånet ble gitt med 1,5 prosent rente over 17 år mot at Angola leverer 10,000 fat olje per dag, noe som senere vil øke til 40,000 fat per dag, samt en rekke byggekontrakter for kinesiske firma.

Dette reiser også spørsmålet om kondisjonalitet. Vi vet at kinesisk bistand som regel er knyttet til inngåelser av kontrakter og levering av råvarer. Derfor går også de største investeringene til land som har naturressurser som olje, tømmer og mineraler. Vi vet også at Kina krever at land må la være å anerkjenne Taiwan som en selvstendig stat for å få bistand. Utover dette finnes det lite informasjon om betingelsene som stilles.

Kinas tilsynelatende svært begrensede bruk av politiske og økonomiske betingelser i forbindelse med bistand, investeringer og handelsavtaler blir like mye lovprist av afrikanske ledere som den blir kritisert av tradisjonelle donorer.

På den ene siden har Kinas inntreden bidratt til å redusere innflytelsen til institusjoner som Parisklubben, Verdensbanken og IMF. Betingelser om privatisering av offentlige tjenester, handelsliberalisering og strenge makroøkonomiske rammer, har ofte bidratt til å undergrave lokalt demokrati og eierskap, bidratt til økt råvareavhengighet og i mange tilfeller økt fattigdom og mer sosial ulikhet.

Samtidig så finnes det betingelser mange vil hevde er nødvendige, som for eksempel åpenhet om bruk av ressurser og respekt for menneskerettigheter. Kinas støtte til regimet i Khartoum har vakt sterke motreaksjoner internasjonalt. Det også uklart i hvor stor grad kinesisk bistand tar utgangspunkt i nasjonale prioriteringer for fattigdomsbekjempelse og utvikling.

Uansett hva man måtte mene om Kinas prinsipp om ikke å blande seg inn i interne forhold er det ikke gitt at denne politikken er holdbar for Beijing på lengre sikt. Det er rimelig å anta at Kina vil ønske stabilitet rundt sine investeringer. Dette kan bety at Kina i årene som kommer vil søke økt politisk innflytelse på nasjonalt og regionalt plan, samt i institusjoner som NEPAD og AU.

Kinas innflytelse i Afrika byr foreløpig på flere spørsmål enn svar. Til syvende og sist vil konsekvensene avhenge av hvordan afrikanske ledere, næringsliv og sivilt samfunn møter utfordringene, og mulighetene, Kina representerer.

For det første vil det være viktig å erkjenne at forholdet mellom Kina ikke er et forhold mellom likeverdige parter. Til tross for alt snakket om Sør-Sør solidaritet, i møte med afrikanske land er og blir Kina en stormakt. En sentral utfordring for afrikanske land vil derfor være å unngå å styrke allerede eksisterende avhenghengighetsforhold, ved å bruke tilgangen til nye ressurser til å diversifisere økonomien, satse mer foredling av produkter og prioritere nasjonalt definerte utviklingsmål.

En sammenligning med Latin Amerika viser at Afrika er mindre viktig for Kina enn det mange afrikanske ledere synes å tro. Faktisk så er Kinas handel med Latin Amerika større enn med Afrika. Det viser seg også at flere land i Latin Amerika, deriblant Chile og Brasil, som har hatt en litt mer balansert tilnærming til Kina og som har stått mer på egne krav i forhandlingene har klart å få mer igjen av handelsavtalene enn det som foreløpig synes å være tilfelle i Afrika (White and Alves 2006).

En annen, og kanskje avgjørende, utfordring handler om internt styresett. En stor utfordring mange afrikanske land har i møte med Kina er at mange av avtalene som inngås tjener en elite, men ikke nødvendigvis befolkningen. Mer åpenhet og større deltakelse fra sivilt samfunn vil være avgjørende for å unngå at Kina forsterker de tradisjonelle svakhetene i afrikansk politisk økonomi.

Sør-Afrika er et interessant eksempel som viser at Kina i et land med sterkere institusjoner og regulering har måttet tilpasse seg mer til lokale forhold, lover og målsetninger. For eksempel er kinesiske firma blitt presset til å akseptere kvotering av svarte arbeidstakere. Fagforeninger har også klart å presse gjennom reguleringer på kinesiske investeringer i tekstilindustrien (Corkin and Burke 2006).

Ett afrikansk land ble aldri kolonialisert. Keiser Menelik av Etiopia, som vel og merke ikke kan regnes som en representant for godt internt styresett, visste at skulle landet forbli selvstendig så måtte han spille stormaktene ut mot hverandre. Til tider allierte han seg med franskmennene, til tider med britene og til tider også med de muslimske Mahidistene i Sudan, men hele tiden på Etiopias premisser.

I møte mellom Østens og Vestens utviklingsmodeller har afrikanske ledere en unik mulighet til å utvikle nye strategier basert på egne premisser. Det er i dette spenningsfeltet Kina kan representere en mulighet. Hvis muligheten ikke gripes kan det fort gå mot et nytt ”scramble”.